Cehui8訊  6月22日，深圳市舉辦的“無人機與法律高峰論壇”，該論壇由中國法學會航空法學研究會、中國航空運輸協會法律委員會主辦，中國國際經濟貿易仲裁委員會華南分會、法制日報社中國公司法務研究院協辦。近半年來，無人機產業迅速發展，甚至“飛入尋常百姓家”。在貢獻高生產總值的同時，也出現了不少爭議，如無人機對民航機是否存在干擾？無人機目前的發展現狀和困境是什么？無人機為何出現多頭監管現象？如何有效地對無人機進行規范？如何促進無人機產業健康發展？

  為了探討這些問題，“無人機與法律高峰論壇”召開。此次論壇達成的共識是，我國無人機監管需要統一立法，出臺正式、明確的民用無人機監管規定。

現狀：

產業年增速或超120%

  500家，260億元。

  這是2016年我國無人機制造企業的數量和其產生的總產值。

  國際數據公司IDC統計發現，2015年我國無人機銷售量近10 萬臺，市場規模近3億元；2016年達到39萬臺，預計2019年銷量將突破300萬臺。

  在北京首都國際機場股份有限公司法律事務部總經理李群看來，兩年后無人機銷量突破300萬臺的可能性非常大。

  他介紹稱：“無人機目前具有673億美元的全球市場規模，有80%源自消費級無人機，全球共200萬名從業者、愛好者，且該領域每年以超過120%的速度增長。”

  “按照現在的增速，未來幾年無人機會出現井噴式發展。”中國民航局政策法規司法規處處長吉大鵬說。

  隨著無人機潛在應用領域被不斷發掘，其在諸如警用安防、國土測繪、影視拍攝、農林植保、行政巡檢等方面迅速嶄露頭角。

  中國民航科學技術研究院政策法規研究所李亞凝博士預測：“中國無人機產業發展在未來5年中，硬件產品復合年增長率將超過50%，而軟件和服務的增長率則有可能翻番，其全產業市場規模有望攀高至3000億元左右。”

  根據深圳市海關的統計數據，2017年第一季度，深圳市出口無人機產值達21.7億元人民幣。其中，深圳市大疆創新科技有限公司（以下簡稱“大疆公司”）的銷售額2015年達到64億元，占深圳海關無人機出口的95%以上。

分歧：

無人機是否干擾民航機

  盡管無人機產業近兩年來獲得迅速發展，但關于無人機是否干擾民航機的爭議也此起彼伏。

  2017年5月12日，重慶機場受無人機干擾，造成40余個航班備降，60余個航班取消，140余個航班延誤，上萬旅客出行受到影響。

  根據中國民用航空局公布的數據，2015年，全國共發生無人機干擾民航飛行事件4起；2016年，發生23起；2017年，僅上半年就超過了40起。

  云南機場集團法務審計部部長胡新月介紹，以前干擾民航機飛行的多為“疑似無人機”，但云南機場于今年6月首次確認了一起“無人機”干擾民航機案例。

  “所以我認為，無人機確實干擾了民航機的安全。”結合實際案例，胡新月作出了判斷。

  與胡新月一樣，國際航空運輸協會法律部高級法律顧問解興權、北京市盈科（上海）律師事務所航空律師李志宏也認為，無人機給載人航班帶來了干擾。

  不過，大疆公司政策與安全負責人王曉丹有不同意見。她認為，應該客觀探討無人機對民用商業機是否確實存在干擾。

  王曉丹列舉了目前國內某些地方對無人機“一刀切”的監管現狀，指出某些城市的禁飛區劃設不夠科學，幾乎達到“全城禁飛”。

 她表示，不合理的監管會阻礙經濟發展與技術創新，建議用合理“監管”取代“一刀切”政策，探討“禁飛公告”是否符合上位法、“禁飛公告”的制定權限到底在誰等問題。

問題：

監管體系有待完善

  北京市盈科（深圳）律師事務所合伙人陳茜認為，不少地方在制定相關規定時，確實幾乎實行全面禁飛。

  她告訴法治周末記者，根據《民用機場運行安全管理規定》，在機場障礙物限制面范圍以外、距機場跑道中心線兩側各10公里，跑道端外20公里的區域為凈空保護區。近期，一些地方政府頒布的針對無人機的安全管理辦法，在民航管理部門劃定的凈空保護區之外，劃定了更大范圍的禁飛區。

  “現在無人機幾乎沒有地方可以飛。消費無人機這一應用潛力巨大的產業，正面臨嚴峻的形勢。如何解決法律適用混亂的問題，在確保國防安全、公共安全的前提下使用空域這一公共資源，是當前無人機立法的重要課題。”陳茜說道。

  因此，王曉丹所提出的——“合理監管”，成為了“無人機與法律高峰論壇”上討論的焦點。

  目前，我國與無人機相關的規定有《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》《民用無人機駕駛員管理規定》《輕小無人機運行規定（試行）》《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》等。

  但這些規定在與會專家看來，仍然存在不足。

  北京大成律師事務所高級合伙人吳靜靜表示，目前我國關于無人機的法規僅限于部門規章，法律位階較低，行政強制效力不足，且現行規定僅各自分別對無人機活動的某一部分作出規定，缺乏全面系統性法規。

  李志宏律師補充分析道，我國現有無人機相關法規還存在制定過程中利益相關方參與性不足、無人機適航性的要求不明確、治理無人機擾航的法律適用混亂等問題。

解決：

立法迫在眉睫

  為什么無人機領域的監管會存在這些問題？

  吉大鵬分析道，根本原因是無人機的社會屬性突出，難以單獨管理，必須協同發力。

  而解興權則認為，因為我國缺乏明確的法律制度，所以應盡快推動無人機立法，同時深入思考無人機對商業航空發生干擾并產生爭議時如何處理，以及無人機出了事故如何賠償等問題。

  那么，如何立法？

  中國民用航空局國際合作服務中心主任孟慶芬建議，應積極吸收其他國家的經驗，重視基礎研究，科學劃分不同類別的無人機管制，重視立法的協調性。

  以美國對無人機的監管方法為例，在無人機登記方面，重量在250克至25千克的無人機必須進行登記并標記注冊碼；在操作人員管理方面，要求操作人員必須通過操控無人機知識測試，無需取得執照；在無人機運行方面，要求無人機只能在白天飛行，高度不超過400英尺（122米），限速每小時100英里。

  “美國對無人機監管的現行法律均針對25千克以下的無人機。也就是說，25千克以上無人機的法律在全世界尚屬空白，因此，我國在立法時，應填補這個空白，及早對大型無人機進行立法規制。”吳靜靜說。

  “此外，民航局應增加制定對無人機生產商的監管制度，確保接入無人機的管控系統正常工作。目前監管屬于多頭管理，管轄邊界模糊，因此應該高位階立法，厘清執法機構的執法權邊界。”吳靜靜建議道，“目前的共識是非隔離空域內應由民航局進行管轄，隔離空域內由公安機關屬地管轄。”

  李志宏認為：“規章制定過程中也應廣泛聽取生產廠家、運營商、個人消費者、行業協會等利益相關方的意見，并將通用航空分類管理、擴大低空空域開放、促進產業轉型升級、強化全程安全監管等有機結合起來；同時多管齊下，依法應對無人機擾航行為，如加強機場凈空保護區域的公示、宣傳、警示標志設置，將無人機運行記錄納入誠信管理等。”

  此外，不少與會專家建議，應有效區分無人機與通用航空邊界，做好空域規劃與空中禁區設置，并確定行業準入制度，確定無人機的技術標準和相關組件，確保技術能限制無人機在制定空域運行，并保證無人機的可操縱性和可追蹤性，可開展民用無人機實名注冊，有效利用電子圍欄，對無人機施行聯防聯控。

  “無人機治理根本在于源頭監管，因此也應積極完善無人機技術研發、制造、銷售、培訓和駕駛員的準入監管，要求駕駛員必須熟知監管框架和飛行規則，將技術手段與法律相結合，創新監管方式。”中國民航大學航空法律與政策研究中心副主任劉勝軍總結道。（測繪網 山澗）