登錄自然資源部官網(wǎng)，點擊“數(shù)據(jù)”欄目，就可以進入“標準地圖服務(wù)”。在這里，公眾可以免費瀏覽、下載標準地圖。

然而，相關(guān)部門卻在工作中發(fā)現(xiàn)，一些地圖產(chǎn)品存在錯繪我國國界線、漏繪我國重要島嶼等嚴重問題。

近日，各地相繼轉(zhuǎn)發(fā)自然資源部等4部門下發(fā)的地圖管理工作通知，要求嚴格規(guī)范承印、進出口單位地圖經(jīng)營行為，避免問題地圖產(chǎn)生。

接受《法制日報》記者采訪的專家認為，地圖具有極強的政治意義，尤其是涉及領(lǐng)土邊界和爭議領(lǐng)土問題，必須高度重視，但問題地圖的出現(xiàn)，恰恰說明國家版圖意識仍非常薄弱，亟需通過完善相關(guān)法律予以提升。

問題地圖頻現(xiàn)

國家利益受損

標準地圖，是依據(jù)中國和世界各國國界線畫法標準編制而成，可用于新聞宣傳用圖、書刊報紙插圖等，也可作為編制公開版地圖的參考底圖。社會公眾可以免費瀏覽、下載標準地圖。

“標準地圖服務(wù)”說明中稱，對地圖內(nèi)容編輯（包括放大、縮小和裁切）改動的，公開使用前需要送測繪地理信息行政主管部門審核。

中國社科院法學研究所研究員支振鋒告訴《法制日報》記者，地圖在我國社會生產(chǎn)生活中極其重要，所以我國對地圖產(chǎn)品進行許可管理，其目的在于避免問題地圖的產(chǎn)生。

“標準地圖服務(wù)”的資料顯示，目前發(fā)布的標準地圖包括中國地圖83幅，世界地圖51幅，專題13幅，中國地圖和世界地圖自助數(shù)據(jù)各1幅。

其中，一幅1：1600萬中國地圖，8開大小。截至3月5日中午，已有超過68000人下載。

但社會上總有問題地圖出現(xiàn)。

去年10月，浙江省寧波市文化市場行政執(zhí)法部門就通報了一起問題地圖系列案件，依法處罰了10名當事人，沒收全部非法地圖。

事情緣于去年1月，海關(guān)部門先后向?qū)幉ㄊ形幕袌鰣?zhí)法部門移送了疑似“非法地圖”案件線索。

寧波市文化市場執(zhí)法部門經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，涉案地圖共計五批2.96萬份。這些“地圖”有的無審圖號，有的錯繪國界線，漏繪釣魚島、赤尾嶼和南海諸島等重要島嶼，均為非法出版物。這些問題地圖系國內(nèi)的外貿(mào)企業(yè)承接國外訂單后擬出口銷售給德國、美國等境外客戶。

隨后，寧波市文化市場執(zhí)法部門查處了蒼南縣某工藝禮品商行、義烏市某貿(mào)易有限公司等7家外貿(mào)企業(yè)構(gòu)成出版、發(fā)行非法地圖的違法行為；浙江某印刷科技公司等3家印刷企業(yè)構(gòu)成印刷非法地圖的違法行為。

相關(guān)部門查處此類案件并不在少數(shù)。

為了避免問題地圖產(chǎn)生，自然資源部、新聞出版署、海關(guān)總署、全國“掃黃打非”辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強有關(guān)承印、進出口經(jīng)營單位地圖管理工作的通知》，以嚴格規(guī)范承印、進出口單位地圖經(jīng)營行為。近日，各地相繼轉(zhuǎn)發(fā)了這一通知。

支振鋒認為，地圖涉及國家的領(lǐng)土和主權(quán)完整，因此，地圖具有極強的政治意義，尤其是涉及領(lǐng)土邊界和爭議領(lǐng)土問題時，如果地圖標錯了本國領(lǐng)土及其邊界，甚至會損及國家利益。

在支振鋒看來，自然資源部等部門下發(fā)通知，既進一步凸顯了查處問題地圖的重要性，也讓社會公眾充分認識到地圖準確性的重要意義。

版圖意識缺乏

執(zhí)法力量不足

《法制日報》記者梳理公開信息發(fā)現(xiàn)，近10年來，問題地圖從未從公眾視野中消失。

2010年4月，上海市測繪管理辦公室在市場檢查中發(fā)現(xiàn)，上海市某中學擅自加工印制《綠色世博出行指南手繪地圖》。經(jīng)查，上海市某中學在2010年2月和4月間，未經(jīng)上海市測繪行政主管部門審核，擅自加工印制了1萬多份《綠色世博出行指南手繪地圖》，向?qū)W生和社會公眾發(fā)放，并在學校網(wǎng)站上公開發(fā)布，供公眾下載。

上海市測繪管理辦公室認定上海市某中學的行為違法，即違反了《地圖審核管理規(guī)定》第八條關(guān)于在地圖出版、展示、登載、引進、生產(chǎn)、加工前應當依法經(jīng)測繪行政主管部門審核的有關(guān)規(guī)定。

接著，上海市測繪管理辦公室對這所中學作出責令停止加工、登載《綠色世博出行指南手繪地圖》的行政處罰。

這起案件隨后成為國家測繪局向社會通報的測繪違法典型案件之一。

2016年1月，上海海關(guān)發(fā)現(xiàn)浙江省蒼南縣聯(lián)泰印刷公司申報出口的一批世界地圖有“問題”，通報上海市規(guī)劃和國土資源管理局核查。

經(jīng)審核，這批世界地圖未按規(guī)定送審，且存在違反“一個中國”原則等問題。

上海市規(guī)劃和國土資源管理局與上海海關(guān)、浙江省測繪與地理信息局共同進行現(xiàn)場調(diào)查后，按照屬地管轄原則，將此案移送浙江省測繪與地理信息局。2016年5月，浙江省測繪與地理信息局將此案件交由蒼南縣測繪與地理信息局立案調(diào)查。

經(jīng)查，蒼南縣聯(lián)泰印刷公司為外方印制紙質(zhì)世界地圖，圖樣由外方設(shè)計。2015年8月，這家公司將地圖電子稿送國家測繪地理信息局審核，并取得地圖審圖號。2015年9月至12月，這家公司分兩批印制了2500張和1620張世界地圖，經(jīng)上海海關(guān)出口美國。第三批地圖印制前，外方將圖樣做了修改，這家公司未將修改后的地圖樣圖送審，導致出現(xiàn)問題地圖。

2016年5月，蒼南縣測繪與地理信息局依據(jù)地圖管理條例相關(guān)規(guī)定，對蒼南縣聯(lián)泰印刷公司作出責令限期改正，警告，沒收違法紙質(zhì)地圖及電子地圖，并處5萬元罰款的行政處罰。

國家測繪地理信息局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年至2017年，全國共開展執(zhí)法行動11000多次，查處相關(guān)案件近1000起，收繳各類違法違規(guī)地圖產(chǎn)品愈20萬件。

支振鋒研究發(fā)現(xiàn)，問題地圖屢禁不止的原因有很多，其中之一在于我國地圖承印等經(jīng)營活動的專門規(guī)范層級主要是行政法規(guī)和部門規(guī)章，還沒有上升到法律層面，包括地圖行業(yè)人員在內(nèi)，公眾缺乏國家版圖意識。由此導致的結(jié)果是，在涉及地圖的違法行為中，相關(guān)責任人員的法律意識不夠強，尤其是對地圖準確性的重視程度不夠。

支振鋒稱，此外，在人們的日常生活中，不管是新聞報道，還是商業(yè)公司的官方網(wǎng)站等，涉及地圖的情況非常多，違法違規(guī)情況即使很多，執(zhí)法力量也難以全部查處。

杜絕問題地圖

亟待專門立法

自然資源部等4部門在通知中稱，正確的國家版圖，是國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的象征。地圖是國家版圖的主要表現(xiàn)形式，直觀反映國家的主權(quán)范圍，體現(xiàn)國家的政治主張，具有嚴肅的政治性、嚴密的科學性和嚴格的法定性。

“承印境外印刷品和進出口產(chǎn)品中如出現(xiàn)問題地圖，將會給國際社會對我國家版圖及政府立場的認知帶來干擾和混亂，甚至被別有用心者利用和炒作，嚴重損害國家利益和政府形象。”通知中說。

自然資源部等4部門要求有關(guān)地圖承印和進出口經(jīng)營單位依法嚴格規(guī)范承印、進出口單位地圖經(jīng)營行為。

實際上，早在1995年，國務(wù)院就發(fā)布了《地圖編制出版管理條例》，以加強地圖編制出版管理，保證地圖編制出版質(zhì)量，維護國家的主權(quán)、安全和利益，為經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活服務(wù)。

隨后20年間，我國的社會經(jīng)濟狀況發(fā)生了很大的改變，地圖的編制方式、承載內(nèi)容和傳播手段等發(fā)生了重大變化，出現(xiàn)了許多新情況。比如，手機地圖、三維地圖、街景地圖等層出不窮。

為此，2015年11月，國務(wù)院將《地圖編制出版管理條例》修訂為《地圖管理條例》，自2016年1月1日起施行。

北京師范大學地理學與遙感科學學院副教授朱良撰文稱，《地圖管理條例》使地圖管理更適應信息社會與市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，更適應當代中國的管理體制和地圖行業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展狀況。

“《地圖管理條例》中有關(guān)加強國家版圖宣傳教育的規(guī)定，是涉及全社會絕大多數(shù)公民的一項長期廣泛、多層次、多方式的宣傳教育活動。條例的實施，無疑標志著一個以地圖為核心載體、全民多數(shù)參與的國家版圖意識教育的新時代開啟。”朱良說。

《地圖管理條例》實施后，2016年，有關(guān)部門進行地圖市場檢查時，在各類地圖市場、文化用品市場等地方發(fā)現(xiàn)并依法查處了一大批違法、違規(guī)案件。

“地圖市場中損害我國領(lǐng)土主權(quán)、安全和海洋權(quán)益等問題地圖仍然屢禁不止，沒有得到徹底根治。”國家測繪地理信息局有關(guān)負責人說。

2017年8月，原國土資源部、國家測繪地理信息局等國家14部門開展為期5個月的全覆蓋排查整治問題地圖專項行動。

全覆蓋排查整治問題地圖專項行動檢查內(nèi)容主要針對三大類問題地圖：一是存在危害國家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整等嚴重問題的地圖；二是存在危害國家安全和利益等嚴重問題的地圖；三是其他不符合地圖管理有關(guān)規(guī)定的地圖和行為。

去年1月底，國家測繪地理信息局通報了8起問題地圖整治行動典型案件。

對此，支振鋒告訴《法制日報》記者，針對地圖違法行為，必須零容忍，依照《地圖管理條例》《出版管理條例》《印刷業(yè)管理條例》等規(guī)定作出處罰，比如作出警告、罰款、沒收違法所得、責令停業(yè)整頓等。

“從整體上看，我國法律在此問題上仍然存在不足，國家應該進行專門的地圖立法，把相關(guān)行政法規(guī)上升為國家法律，以進一步凸顯地圖問題的重要性。同時加強普法宣傳，提升社會公眾的國家版圖意識及地圖準確性意識。”支振鋒說，“此外，要加大執(zhí)法力度，尤其要著重關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)上對地圖的不規(guī)范使用。”